专家谈资源税改:逐渐提高税率

近日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。其中，特别提到，要形成资源税费和矿产资源有偿使用制度改革方案。

“资源税改革已经非常迫切了，这是建设美丽中国的重要制度保障。”北京长策智库秘书长、研究员雒亚龙对本报介绍，相对污染治理这些末端治理而言，资源税改革属于前端治理的手段，前端治理是更为有效的治理环境措施。通过资源价格的改革，提高资源的使用效率，减少资源的浪费和对环境的破坏。

目前，雒亚龙刚刚组织完成了《美丽中国与资源税改革的》研究项目。为此，本报就资源税未来改革的策略和重点对他进行了专访。

目前是资源税改革的大好时机

《21世纪》：现行的《资源税暂行条例》实施已近20年，虽然该条例也曾做过修订，但其落后之处随处可见。那么对资源税的整体再设计，您有哪些建议？

雒亚龙：首先要整合不同税费品种，在资源税的改革过程中需要注意对不同税费品种的整合，以避免由于涉及税费品种和利益相关方过多导致效率损失，其要点在于政府需要对资源税改革具有明确的自上而下的制度设计。

其次，选择合适的税率改革时机。近期我国物价上行压力减小这一趋势，为资源税税率的提高提供了合适的契机。

同时，应继续实行试点改革制度。在试点选择过程中，应当重点考虑资源储量丰富、相关产业成熟并具有较高改革热情的地区。比如煤炭资源税征收方式的改革，可以重点考虑选择煤炭资源丰富、煤炭开采加工产行业成熟并具有较高改革热情的省份作为试点。

此外，也要中央与地方的收益与责任合理分配，避免出现由于收益与责任不对等导致的积极性和效率损失。

《21世纪》：税收的征收通常会强调其中性原则，包括总税负不变、竞争力影响中性和收入分配中性。您曾经提出，在资源税的设计中，应该放松对税收中心的坚持。为什么？

雒亚龙：从总税负角度看，过去的税收系统没有充分考虑能源资源特别是化石燃料资源的不可再生性，以及其在开采和使用过程中环境影响外部性，正是这些因素的忽略，导致能源资源的过度使用。因此，也只有将这些被忽略的因素，通过增加税负的方式纳入市场以后，才能真正实现能源资源在市场机制下的合理配置；

同时，从竞争力影响中性角度看，能源税的一个重要目的就是引导产业结构变化，从而使得整个经济体的能源强度下降，因此竞争力影响中性原则与能源税的目标相冲突；最后，在收入分配方面，能源税对是否达到中性，即是否为累进方面虽然没有特殊要求，但是，必须注意到的一点是，虽然与一般认可的公平性观点相违背，但是在税收规模相同的条件下累退的能源税似乎能够更大程度地实现能源节约。

煤炭资源税率应渐进性调整

《21世纪》：据国家能源局统计，2012年，煤炭占一次能源消费总量的比重为69%。在下一步的资源改革过程中则需要加强对煤炭资源的重视。您如何看待资源税改革对宏观经济的影响？

雒亚龙：由于能源开采行业处于经济活动上游的缘故，资源税对价格水平的影响会在价格传递的过程中逐渐减弱，从而导致对生产者价格水平的影响。需要强调的一点是，资源税的税率水平对物价水平的影响并不是线性的，而是随着税率的上升物价水平会以更加快的速度上升。

假如煤炭资源税由目前的从量计征改为从价计征，如果实现对煤炭和石油/天然气同时征收税率为5%的能源税，所获得的税收收入约为1016亿元，相当于我国2011年税收总收入的1.13%或者国内生产总值的0.22%，这一规模将明显高于2009年改革前的化石能源资源税收入。

煤炭的资源税改革将带来明显的资源节约、污染减少以及税收收入增加，其负面影响也可通过采取配套措施予以减少或消除：

一是对生产的影响。煤电价格联动将影响企业用电成本。随着相关改革的推进，电价对煤炭价格的依赖程度日益减小，将有利于煤炭资源税改革的推行。此外，地方政府征收的煤炭价格调节基金还将继续发挥调节作用，在企业成本明显上升时期或对需扶持的特定企业予以适当减免。

二是对生活消费的影响。经研究表明，农村居民主要依靠煤炭资源，而城市居民则主要依靠油气资源，即提高煤炭资源税对于居民生活产生的是累退效应。实行资源税改革后，应对农村居民予以适当补贴。同时还需采取价格监控等措施，防止上升的生产成本被转嫁给消费者。

《21世纪》：您对煤炭资源税的税率有何预期？

雒亚龙：考虑到税收损失随着税率提高的非线性加速增长这一趋势，我们认为在煤炭资源税改革过程中应当引入合适的过渡期，以在过渡期内逐渐提高税率，这样能够及时监控资源税所带来的实际损失大小，避免由于突然的过度冲击对社会经济造成的不稳定影响。此外，税收收入应当保证其专款专用的性质，例如将税收收入主要用于煤炭资源地的基础设施建设和环境补偿等。