因拿不到800多万元的出口退税款，福建省一家银制品企业在走完行政复议程序后，以复议决定不符合法定程序为由将复议机关告上法庭。
7月4日9时许，福建省漳州市国税局法规科副科长杨柳拿着一份文件，兴冲冲地来到局长沈家俊的办公室，张口说的第一句就是：“局长，法院判咱们赢了！”沈家俊马上站起来说“太好了”，随即长长地出了一口气。自接手处理福建汇鑫资源再生利用有限公司（以下简称汇鑫）的纷争以来，他们的心里还没有如此轻松过。
一个税务处理决定起波澜
汇鑫公司不服有关处理，向漳州市国税局提出复议申请
事情要从几年前说起。
汇鑫是一家2007年在福建省招商局漳州开发区成立的企业，从事废有色金属等的回收利用，金银工艺制品加工和销售，主营业务是白银加工的烟嘴出口。该公司首次出口业务发生于2009年10月19日，按照首次出口的退税申请规定，于2010年11月向漳州开发区国税局（以下简称开发区国税局）申请退税。其申请报告显示，截至2010年11月30日，企业共产生9笔退税业务，累计应退税838.43万元。
2015年6月30日，开发区国税局向汇鑫发出《税务事项通知书》，内容是：“根据《国家税务总局关于开展银制品出口退税核查工作的通知》（国税函〔2012〕248号文）规定，有关须向上游企业及往上追溯三个生产或流转环节的要求，我局先后几次对你单位生产银制品的进货环节上游企业发函协查，根据收到的回函情况，仍存在疑点未排除，根据《国家税务总局关于印发〈全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.0版）的通知〉》（税总发〔2014〕155号）规定，暂缓办理出口退税”。
汇鑫不服，于2015年8月28日向漳州市国税局申请行政复议，请求责令开发区国税局及时办理企业2009年~2010年应退未退的出口退税款838.43万元，并撤销开发区国税局2015年6月30日作出的《税务事项通知书》或确认其违法。
复议决定支持了企业的一项主张
汇鑫却不接受，一纸诉状将漳州市国税局告上法庭
2015年10月19日，漳州市国税局经审理作出《行政复议决定书》，指出《国家税务总局关于印发〈出口货物退（免）税管理办法（试行）的通知〉》（国税发〔2005〕51号）第十六条规定，出口货物退（免）税应当由设区的市、自治州以上税务机关根据审核结果办理退库或调库手续。《福建省国家税务局关于明确出口货物劳务退（免）税审批权限有关问题的通知》（闽国税函〔2015〕154号）第三条规定，各设区市国税局对下放审批权前已受理的出口企业退（免）税申报，仍按原规定进行审核审批。对下放审批权前尚未办理的出口退税清理和排查工作，仍由原审批单位负责。因此，开发区国税局不具备退税审批的权限。另外，开发区国税局作出暂缓办理出口退税通知的政策依据不当，因为其依据之一是税总发〔2014〕155号文件，而该文件的执行日期是自2015年2月1日起，不适用汇鑫2010年申请出口退税的情形。据此，对开发区国税局作出的暂缓出口退税决定的行为以及发出《税务事项通知书》的行为均予以撤销，并责成开发区国税局按出口退（免）税管理工作规定和流程办理汇鑫的出口退税事宜。
收到复议决定书后，开发区国税局立即通过法定程序作纠正处理，并按规定将汇鑫申请出口退税的资料报送市国税局，由漳州市国税局进行退税审核审批。
2015年11月2日，漳州市国税局向汇鑫发出《税务事项通知书》，告知根据国税函〔2012〕248号文件要求，按照《国家税务总局关于发布〈出口货物税收函调管理办法〉的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）规定对该业务发函调查，截至目前尚未完整收到复函，按照国家税务总局2010年第11号公告第六条规定，暂不办理“你公司申报的出口退税”。
汇鑫不服，3天后将漳州市国税局告上法庭，请求法院判令：一、撤销漳州市国税局向汇鑫作出的《行政复议决定书》，二、责令被告重新作出行政复议决定，及时办理出口退税。
2016年4月23日，在开庭前3天，汇鑫向漳州市芗城区法院提交《一并审查规范性文件合法性申请书》，申请对闽国税函〔2015〕154号文件第三条规定的合法性进行审查。
管理部门收到企业问题反映
就反映问题，漳州市国税局逐一依照法律法规作出回复
2016年2月底，福建省国税局等部门收到有关汇鑫退税遇阻的问题反映函。
函中称，汇鑫正常应在2010年12月31日前就可以办理退税，因为当时的政策规定，只要发函抽查上游一道企业，如回复没问题就可以办理退税，而主管国税机关发函已得到“没问题”的回复。另外，汇鑫有100多万元不需发函和发函证实无问题的应退税款未退。还有被告税务机关不执行税总发〔2014〕155号文件第二十六条有关“疑错从无”的原则，长期暂缓办理出口退税；长期暂缓退税造成企业关门停产等。
得知消息，漳州市国税局依照法律法规，逐一对有关问题作出说明。
一是税务机关在汇鑫的出口退税审核中发现了什么？
贵重金属一直属于国家限制出口的货物，如财税字〔1994〕31号文规定非指定企业出口贵重金属货物不得办理退税，财税〔1997〕14号文件明确金、银、宝石等货物要指定企业出口才能办理退税。国家自2006年9月开始限制“两高一资”产品出口，2008年，“其他半制成的银”（商品编码为7106929000）退税率为零。
接到汇鑫的退税申请后，税务机关实地核查发现，该公司2007年开业初主营业务是从废感光材料、银废料中提纯白银，制成白银锭。2009年10月~2011年8月，该公司开始申报出口白银烟嘴，出口销售额1056万美元，折合人民币7199万元。这些烟嘴所用的白银原材料只有2%是通过回收提取的白银，大部分是从上海A贵金属公司等5家企业购买的白银。银烟嘴由银管、塑料吸嘴和滤芯组成，其中银管委托台州B贵金属公司生产，塑料吸嘴及滤芯委托厦门C工贸公司生产。汇鑫的生产过程就是将银管截断，打磨后装上塑料吸嘴和滤芯。
税务人员不能排除几个疑点：该公司出口银烟嘴98%以上由不能退税的白银制成且大部分为外购；白银烟嘴各主要配件都是委托加工，该公司只是简单组装；所产银烟嘴应归属该公司向海关申报的“烟嘴”（商品编码为9614009090－其他烟嘴），依13%退税率退税，还是应归属“其他半制成的银”，退税率为零，不予退税。企业未提供证明资料，主管税务机关需按规定对其供货企业发函调查。2010年6月、2012年8月、2014年12月函调的回函情况是，有407万元进项税额存在明显疑点，有718万元进项税额没有或完全取得三道回函。
二是有关汇鑫正常应在2010年12月31日前办理退税的说法对吗？
根据国税发〔2006〕102号文件规定，对审核期为12个月的新发生出口业务的企业，可在退税审核期期满后的当月，对上述各月的审核无误的应退税额一次性退给企业。但在对汇鑫首笔退税的审核过程中，税务人员发现该企业的出口业务存在疑点：查遍各种资料，未发现哪个区域、哪个国家和哪个民族有大量使用以白银为主要原材料制成的烟嘴，且该企业在短时间内向香港出口63.78万支白银烟嘴。白银出口退税率为零，而经简单组装变成“银烟嘴”的退税率为13%。这种情况与2008年印发的《国家税务总局关于白银及其制品出口有关退税问题的通知》（国税函〔2008〕2号）规定的内容接近，即“自2006年以来，白银及其初级制品出口增长异常，同时走私进口违法现象严重”。该文件要求，对出口白银及其初级制品，特别是出口到香港或经香港转口的上述产品，各地税务机关除了核对相关凭证和电子信息外，还应对出口企业或供货企业生产上述产品进行实地核查。对执行中遇到的问题，要及时向国家税务总局反映。
因此，有关汇鑫正常应在2010年12月31日前办理退税的说法不准确，正是因为该企业出口业务不正常，税务机关才不能在正常时间内办理退税。开发区国税局正是根据国税函〔2008〕2号文件精神对该类业务加强审核，并在函调仍不能排除疑点的情况下，逐级向上级反映问题。正是因为各地税务机关在对此类业务的退税审核中发现问题并积极反映，2010年9月出台了《国家税务总局关于加强部分商品出口退税审核工作的通知》（国税发〔2010〕91号），文件通报了部分白银出口企业在2009年之后以高退税率的电路零件为名申报出口银制品骗取退税的情况。2012年，国家税务总局又下发了《关于开展银制品出口退税核查工作的通知》（国税函〔2012〕248号），进一步明确如何加强此类业务审核。
三是税总发〔2014〕155号文件第二十六条有“疑错从无”的规定吗？
该文件第二十六条指出，主管税务机关如发现企业有下列情形之一的，须按规定自发现之日起的24个月内，使用增值税专用发票稽核，核查信息审核办理其出口退（免）税。其中包括出口企业管理类别确定为三类、四类的，首次申报办理出口退（免）税的，有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税、虚开增值税专用发票或农产品收购发票、接受虚开增值税专用发票（善意取得虚开增值税专用发票除外）等涉税违法行为的等。该条文只是针对出口企业退税审核中增值税专用发票信息的使用进行规定，明确了四种风险较高的企业应在24个月内使用稽核信息审核退税，并没有“明确规定对出口业务所有疑点暂缓退税期只有24个月”的说法。
四是汇鑫是因为未得到出口退税而停产吗？
申报资料显示，汇鑫2011年后停止生产烟嘴，2012年开始生产银触点、银导线等无使用价值的银制品，2009年~2015年的销售收入分别为385万元、9183万元、838万元、1.36亿元、1.19亿元、1.65亿元和0.07亿元（因租用土地于2015年6月30日到期，该企业2015年9月搬至他处），不仅看不出2012年~2014年其销售业绩受到之前出口未退税的影响，反而是2011年之后该企业的销售额显著增长。
行政长官出庭应诉
围绕争议焦点，原告与被告面对面展开激烈辩论
2016年4月26日，漳州市芗城区法院公开审理这起行政诉讼案，漳州市国税局局长沈家骏出庭应诉。
庭上争议的焦点是，开发区国税局是否具有出口退税审批权限、漳州市国税局作出的行政复议决定是否符合法定程序。
法庭上，原被告双方展开激烈辩论。原告坚持认为，开发区国税局具有出口退税审批权限，漳州市国税局作出的税务行政复议决定不符合法定程序要求，损害了原告的合法权益。被告认为，原告的出口退税问题发生在出口退税审批权限下放之前，开发区国税局无权进行出口退税审批，漳州市国税局的行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序且不对原告的权利义务产生实质影响，原告的第一项诉讼请求不能成立；原告第二项有关“责令被告及时办理出口退税”之诉与本案无关。
一审法院审理后作出判决
被告的复议决定并无不当，驳回原告的诉讼请求
2016年7月4日，芗城区法院对本案审理认为：
开发区国税局是根据税总发〔2014〕155号文件规定，对原告申报2009年~2010年的出口退税款作出暂缓办理出口退税的通知。而税总发〔2014〕155号文件规范的是2015年2月1日之后的企业出口退（免）税审批权限问题，对于原告申报的出口退税申请，开发区国税局不具备审批权。被告对开发区国税局作出的有关税务处理通知予以撤销，并无不当。
税总发〔2014〕155号文件第二条是对出口退（免）税审批权下放问题的规定，规范的是2015年2月1日之后的出口退税审批事宜；根据该文件有关“省国税局应结合实际情况制定具体操作办法”规定出台的闽国税函〔2015〕154号文件第三条，是对审批权下放之前尚未处理的出口退（免）税事宜作出的规定。两者规范的范围、内容均不同，不存在冲突问题。原告认为这条规定擅自延长了各设区市国税局仍可审批出口退税的期限，缺乏依据，于法无据，不予采纳。被告根据这条规定，责成开发区国税局按照出口退（免）税管理工作规定和流程办理原告相关出口退税事宜，并无不妥。
本案是对被告作出的行政复议决定书的合法性进行审查，而不是对是否办理出口退税的问题进行审理，原告主张的判决责令被告及时办理出口退税，不属于本案的审理范围。原告以被告适用的闽国税函〔2015〕154号文件第三条规定违法等为由，请求撤销被告作出的《行政复议决定书》，于法无据，不予采纳。
依照行政诉讼法第六十九条规定，判决驳回汇鑫的诉讼请求。汇鑫不服一审判决，日前向漳州市中级人民法院提起二审申请。
局长评价 “一把手”出庭应诉意义重大
福建省国税局局长 林京华
这次漳州市国税局局长沈家骏出庭应诉，不仅反映了漳州市国税局贯彻落实行政诉讼法的积极姿态，更表明了该局自觉接受司法机关审查监督的决心和行动，对于推进法治税务建设具有积极意义。
为深入推进法治税务建设，福建国税系统近年来大力推行法律顾问及公职律师等制度，去年9月组建了公职律师团队。省局组织公职律师观摩有代表性的法律事务，基本实现公职律师团观摩演习常态化。此次漳州庭审，10名公职律师团队成员全部到庭旁听，就是一次观摩和演习，对提升其业务能力很有帮助。
落实行政首长出庭应诉制度，尤其“一把手”参加应诉工作，有利于强化各级税务机关主要负责人的法治思维和法律意识，体现税务机关法治建设“第一责任人”的责任担当，实现权责统一，推动税收执法管理的规范化、程序化和制度化。这种运用法律手段解决涉税争议的方式，容易定分止争，化解矛盾，促进征纳双方的理解和合作。税务机关应勇于接受司法机关的审查监督，不断提升行政能力和公信力。从这个角度说，“一把手”出庭应诉是法治税务建设的重要一环。
配套实践 将行政首长出庭应诉制度化
漳州市国税局局长 沈家骏
我觉得，行政首长出庭应诉，具有重要意义。
根据2015年5月1日施行的新行政诉讼法，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。税务行政首长出庭，依法行政的效应强，无论官司赢输，都会增强纳税人对税法的理解，让纳税人感受到税务机关的尊重，对消除纳税人抵触情绪和对抗心理极有意义。
为推动领导干部运用法治思维和法治方式开展工作，便于法庭更好地查清事实，体现征纳双方的平等地位，漳州市国税局在本案开庭前夕制定并印发了全省首个行政部门首长出庭应诉暂行规定。根据该规定，漳州国税系统市县两级国税局，在应对行政诉讼案件时适用该办法。当年度第一起、社会影响重大或涉案标的金额巨大、对本单位行政执法活动将产生重大影响等行政诉讼案件，被告税务机关的法定代表人或主要负责人应当出庭应诉。该规定明确了全市国税机关负责人出庭应诉的工作标准，是漳州国税系统推进诉讼应对制度化、提升新政能力的尝试，是尊重纳税人的法律地位、重视纳税人合法权益的态度，也是促进征纳沟通、化解争议、提高纳税人的税法遵从度的渠道。
庭审感受 一堂生动的法治教育课
此次庭审引发高度关注，至少有30余名税务人员旁听，其中包括省局首批10名公职律师、来自漳州市国税局法规、征管、纳税服务、出口退税和稽查等部门以及开发区、芗城区、龙文区和高新区国税局的业务骨干。
庭审结束，旁听人纷纷感慨“受教育”。
公职律师徐伟冬说：“今后，我会更加注重法律程序，提升税收执法能力。”
在公职律师黄育文看来，每个税务行政案件裁决在适用法律的同时，也对有关法律适用问题作出了解释，有助于税务人员轻松吸收晦涩的税收法条。
“随着简政放权，纳税人的涉税风险和税务机关的执法风险都在增加，今后我必须严格按照法定程序办事，增强危机意识。”开发区国税局工作人员陈大兴表示。
漳州市法制办主任洪耀中认为，漳州市国税局局长沈家骏出庭应诉为全市行政单位作出了表率，不仅体现了市国税局对法律和纳税人权益的尊重，而且会倒逼税务机关反思并规范行政行为。
福建泾渭明律师事务所律师蔡丽石羡表示，漳州市国税局局长出庭应诉，表明漳州市国税局敢于直面征纳矛盾和涉税问题，对涉税争议纠纷不回避、不敷衍，尊重法律权威，让行政权力在法治轨道上运行，并接受群众监督、舆论监督和司法监督，体现了征税人与纳税人法律地位平等的法治精神，对提高税务机关执法水平有重要的推动作用。
北京盈科（厦门）律师事务所合伙人李俊强律师说，法庭不仅是审判场所，也是法治教育课堂，税务机关负责人出庭应诉，参与法庭辩论和说理解释，一方面自身可以从中受到法制教育，有利于提高法治意识和履政能力；另一方面可以让纳税人看到税务机关解决涉税纠纷的诚意，有助于化解征纳矛盾。
