营改增:守正出奇的一项改革

营改增试点改革是1994年分税制改革以来最为深刻的一次财税改革，取得了非同寻常的改革成效，彰显了守正出奇的改革智慧。

营改增试点改革期间，恰逢我国经济进入新常态。营改增试点改革从上海起步，从扩大区域试点，到转向行业试点，并渐渐扩展，于2016年5月1日实现全覆盖。营改增试点改革5年来，世界经济持续低迷，主要发达国家政府债务高企，各国政府陷入减税和增税的“两难”之境，经济合作与发展组织（OECD）等主要国家陆续提高了增值税税率，从2011年的18.7%上升到2016年的19.2%。我国的税改之路却与众不同：从“营增并存”到“营改增”，既简化、统一了税制，又实现了渐进性减税。其涉及面之广、改革力度之大，放在其他国家几乎不可想象。充分发挥我国的政治优势，用税改的“减法”，转化为税源的“加法”和市场活力的“乘法”，财政经济风险得到了有效化解，企业效益明显好转。

营改增试点改革从局部地区、局部行业试点，逐步扩大至全覆盖，突破了税制改革的历史路径、传统理念。“渐进到位”的改革路径难度大，不确定性因素多，且给中央、地方带来了减收的风险，需要改革者有高超的推进技巧。创新性的改革路径，有利于及时发现问题、总结经验，同时避免了改革的震荡，通过时间上的巧妙把握，最大限度地规避了局部试点中“抵扣链条断裂”导致的问题，实现了税制运行的巧妙平衡。

营改增试点改革，遵循问题导向。从重点领域切入，层层推进，即生产服务业优先改革，在与制造业关系密切，以及创新能力强的行业首批试点，如交通运输业、研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务等。之后又将电信、邮政等行业纳入。最后将不动产、金融业、建筑业以及生活服务业纳入试点范围。这种以点带面、分层推进的方式，既考虑了改革的难易，又兼顾了经济增长动能转换的需要，远近结合，扩大了改革效果。

营改增试点改革具有牵一发而动全身的改革效应，成为经济改革的先手棋，消除了“营增并存”二元税制，实现了税制统一，促进了市场公平竞争；增强税收中性，激发了产业分工；减少市场扭曲，提高了市场效率，市场在资源配置中的决定性作用得到了有效发挥。

不仅如此，2012年起步的营改增成为供给侧结构性改革的重要举措之一。营改增试点改革有扩大需求的作用，其着力点主要是在供给侧，促进创业就业，改善供给结构，提升供给效率，扩大优质供给。随着消费水平提高，消费结构不断升级，服务消费比产品消费增长更快。营改增改革直接针对服务业，同时带动制造业，其改革红利惠及所有产业和企业，与消费水平、消费结构的变化趋势高度吻合，提升了社会供给与需求之间的协调性、平衡性，经济发展可持续性得到了实实在在的改善。

营改增试点改革还牵引了财政体制改革。营改增改变了中央与地方之间的收入划分格局，由此牵引财政体制改革，对中央与地方之间事权划分、支出责任划分以及转移支付都产生了辐射性作用，实质上倒逼中央与地方财政关系的改革。从长期看，这是国家治理结构重塑的触发器和推动力，有利于调整优化地方政府行为，践行新发展理念，加快我国经济社会整体转型升级，实现效率与公平的融合、发展与环境的统一。

营改增实施5年多来，改革红利逐渐释放，促进创业创新，扩大产业分工，发展服务业，提升制造业，催生新业态，缓解了风险，增强了发展后劲，实现了多赢。

据国家税务总局统计，截至2017年7月底，我国生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等四大行业纳税人共计1218万户，比2016年5月1日四大行业改革前国地税交接户数增加207万户。其中，户数增加最多的行业是生活服务业，累计增加151万户。前期试点的“3+7”行业2017年月均增加11.2万户，其中专业技术服务业、信息技术服务业和研发技术服务业纳税人户数的增加最为显著。

从制造业企业购进服务的金额来看，2017年前8个月，全国制造业企业购进服务金额同比增长37.6%，同时制造业实现销售额同比增长21.9%。其中，高技术制造业购进的服务金额同比增长54.1%，占制造业购进服务金额的比重达17.3%。这说明制造业与服务业的融合发展加速，提升了制造业水平。

5年来，营改增试点改革共为纳税人减负1.7万亿元，企业减负带来了经济增长及其质量的提高。

营改增试点改革所获得的经验值得深刻总结。

——搞好顶层设计。中央高度重视，多次部署。在试点之初，中央就将营改增作为一项重要工作来抓，并一再强调推进营改增是深化财税体制改革的“重头戏”，这项改革不只是简单的税制转换，更重要的是有利于消除重复征税，减轻企业负担，培育新税源，促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。在营改增的每个环节、每一阶段，国务院都及时部署，仅2016年3月份到4月份的一个月之内，就三次专题部署营改增工作，并强调“营改增是深化改革一招很重要的‘棋’，是要动利益、动‘奶酪’的。但我们下定决心，必须确保改革顺利推进，确保所有行业税负只减不增！”。2017年8月份至9月份，国务院又连续两次召开会议，研究部署营改增试点改革。

——精心实施。一分部署，九分落实。例如，为保障营改增试点改革全覆盖，财政部和国家税务总局制定下发了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）。之后，国家税务总局又配套出台了一系列关于行业管理、纳税申报、发票使用方面的公告。财税部门精心操作，5年持续改革出台的文件和培训材料累计达百万字。

——协同改革。各部门和地方积极配合，投入了大量人力物力，改革的协同性明显增强。国务院直接部署，财政部、国家税务总局具体组织、实施这次持续5年的改革，相关部委积极参与。地方政府，特别是地方财政、税务部门在营改增试点改革宣传、释疑解惑、纳税服务等方面做了大量工作，保证了营改增的顺利推进。涉及改革的1100万户企业，不仅组织人员系统学习试点政策，还通过调整组织架构、定价策略等主动适应新税制。在全面推开营改增试点推行两个月的时间，税务部门组建6500多个辅导队，有针对性地培训了2130多万户次。从上到下，系统动员，改革协同，充分反映出大国税改的超强能力。