审计系统五年后有望垂直管理

2004年6月23日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会提交了《关于2003年度中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，一场席卷全国的“审计风暴”由此开始。

是次审计报告在赢得无数喝彩的同时，也暴露出了现行的审计体制的弊端。李金华曾多次提到，“审计有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或者市长、县长，弄不好就不了了之。”

时隔不久，国家审计署前副审计长项俊波再次撰文提出：“改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，即一府三院制。审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。”

早在1982年12月4日颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定要建立审计监督制度的前一年，就有过这样的讨论。时隔23年，这个当初的建议“重出江湖”，是水到渠成的时候吗？

目前的修改没有触动审计体制

尽管来自审计署高层的改革意愿已经非常明显，然而，真正要改革审计体制，需要考虑的问题，远不止修改一部法律那么简单。从目前的《审计法》征求意见稿来看，修改并没有触动到审计体制，仍然完整保留了现行的政府与上级审计机关双重领导体制。

“假如审计署脱离政府而对人大及其常委会负责，‘腰杆’还会硬吗？”审计署的一位官员提出这样的疑问。他表示，审计署内部对独立的说法并不热衷，短期内更不会列入议事日程。

但是，这位官员同时透露，审计系统很有可能在5年之后，也就是2010年实现中央对地方审计机关的垂直领导。实行垂直领导后，人事、业务和经费都由审计部门统一安排，这样可以在相当大的程度上解决基层审计机关的独立问题。

“如果垂直管理一时不能实现，至少可以实行一种变通的办法。”以四川省审计厅副厅长王万辉的设想，由于目前县市一级的审计机构所起的作用非常小，所以可以考虑先取消县市一级的审计机构，由省一级审计机关在县市设立特派办，这样对于县市一级的审计工作将大有益处。

2007年审计结果全公开

由于受到政府限制，审计结果的公告往往只是冰山一角。据记者对一些基层审计机关的询问，通常审计结果的披露比例在30％左右。

审计署一位知情官员透露，为使审计结果公开透明，审计署内部已经列好计划，预备在2007年完全实现审计材料公告制度。审计署正努力在现有框架下寻求变革，提升自己应有的公正形象。

在审计机关监督力度加大的同时，对于审计机关的监督，也成为又一个“谁来监督监督者”的问题。李金华7月8日在接受新华社采访时说，《审计法》修改稿中最有特色的两处修改是“成立审计报告审查委员会和将来由某个部门专门对审计署进行审计监督”。征求意见稿第43条作出了相应规定：“审计机关设立审计报告审议委员会，审定审计报告。审计报告委员会实行合议制”；“审计机关的预算执行情况由统计监察机关负责进行审计监督”。

《审计法》遭遇部门利益之争

年初，审计署法制司成立了“《审计法》修订小组”，负责《审计法》的修订工作。3月，审计署办公厅下发“关于征求《审计法》修改意见的通知”，在审计系统征求意见，并召开多次研讨会，汇总意见后将修改稿提交国务院法制办。5月20日，审计署和国务院法制办联合下发《审计法》修订征求意见稿，征求相关各部门意见。

看似顺利的开局在中间遭遇了难题，征求意见难以达成共识，提交给人大的日期不得不推迟。意见难合的症结在于部门利益冲突。

“审计机关一直对我们有监管，前两天还派来专业人员查过我们的工作底稿。”北京普华永道会计师事务所合伙人陈经纬告诉记者，从工作范畴的角度讲，审计机关对所有与审计相关的领域进行监督，是很正常的事情，不过，作为会计师事务所，其监管机关还有财政部和证监会。

对于会计师事务所的监管，是审计机关社会监管的一小部分。征求意见稿仍然延续了现行《审计法》关于审计机关对社会审计的指导、监督、管理职能。财政部因此提出新的形势条件下，多头管理并无必要。《审计法》第29、30条关于内部审计和社会审计的条款已没有必要保留，应删去。

这样的争论并不止于两个部委之间，毕竟，《审计法》是牵扯到所有政府机关利益的一部法律。一部完备的法律是值得期待的，而体制的改变则是更为根本和深刻的变革，对于这样一场变革，我们需要用更长的时间耐心等待。

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