加快的增值税立法

11月27日，财政部官方网站公布增值税法征求意见稿。增值税立法进程大大加快。这与一般想象的增值税税率三档并两档之后再立法虽有点偏差，但由于增值税立法在税收法治化进程中的意义怎么强调都不过分，这样的立法安排当可理解。十八届三中全会确定2020年基本建立现代财政制度的目标，在深化税制改革上的重要体现就是税收法治。按照计划，2020年前中国全面落实税收法定原则。在这样的背景下，增值税立法也不能不加快。

近年来，中国税收立法进程大幅度加快。资源税立法之后，中国现行18个税种已有一半完成立法任务。对于一个长期以来主要依靠条例或暂行条例征税的国家来说，这殊为不易。增值税立法一旦完成，就意味着中国第一大税种的征收终于依据的是法。税收法治化建设成就可以从税收收入数据上得到强有力的支撑。套用2018年税收收入数据进行测算，增值税立法后，大约四分之三的税收收入征收依据的是法。如果考虑到还有一些税种已经在加快立法之中，那么完全可以预期，到增值税立法生效时，80%以上的税收收入的征收依据的是法。附带说下，消费税立法势必也要加快，这一方面是因为现行消费税制与消费升级换代的要求还有差距，另一方面是因为进一步完善央地财政关系要求消费税征收环节后移，提出了消费税具体制度再设计的需求。

增值税法征求意见稿主要是在营改增全面试点方案的基础之上提出的，维持了13%、9%和6%三档税率。2019年减税降费预计约为2.3万亿，空前的减税力度一方面给税收收入带来巨大压力，财政正常运行确实在承压，进一步降低税率可能给财政收入更大压力；另一方面，减税政策效果已在释放，考虑到减税效果具有滞后性，暂时放缓减税步伐，也有一定道理。需注意的是，不出台新的减税政策绝不等于取消减税政策。即使2020年增值税不出台新的减税政策，减税政策也会得到延续，将继续产生效果。

增值税税率依然是未来立法或进一步修改税法需要关注的中心问题。理想的增值制只设定一档税率，以最大限度地发挥增值税中性作用。显然，征求意见稿所设计的税率体系与此要求相比，差距明显。增值税设两档税率已是折中选择。通常这样的税率结构安排是多数税目适用基本税率，少数税目适用低税率。征求意见稿未对税率三档并两档作安排，但这并不意味着增值税三档并两档的目标已经放弃。增值税立法是要让税制稳定，但这不等于税制僵化，该调整时仍然要调整。考虑到增值税立法在全落实税收法定原则上的重大意义，税率并档遇到的困难不能阻挡立法的步伐。中国所在的亚太地区增值税税率相对较低，增值税税率未来并为两档之后，基本税率为10%左右、低税率为5%左右更符合中国构建有国际竞争力的税制要求，也符合大国轻税的理念。

增值税法征求意见稿中关于起征点的规定，充分吸收近年来减税政策的成果。将纳税人界定为“达到起征点的单位和个人”，且将起征点设定为季销售额30万元，有利于在季度内平均销售额，防止季度内各月份之间销售额畸高畸低导致税负不均的情况发生。征求意见稿明确：“销售额未达到增值税起征点的单位和个人，不是本法规定的纳税人；销售额未达到增值税起征点的单位和个人，可以自愿选择依照本法规定缴纳增值税。”这样的规定，有助于部分未达到起征点的单位和个人的灵活操作，更有利于这样的单位和个人参与市场的平等竞争。

增值税法征求意见稿第十二条列举了非应税交易，即不征收增值税的情形，其中的第一种情形是：“员工为受雇单位或者雇主提供取得工资薪金的服务”。考虑到过去在实践中有些地方对个人提供劳务一方面要对劳务报酬所得征收个人所得税，另一方面还要求缴纳相应的增值税（营改增之前为营业税），这显然是不合理的。因此，可将上述情形修改为：“员工为受雇单位或者雇主提供取得工资薪金的服务或个人提供劳务获得劳务报酬的服务”。个人所得税综合与分类改革之后，工资薪金所得和劳务报酬所得虽然已综合课税，但劳务报酬有其特殊性，这里宜加以明确，以避免实际操作走样。

增值税法征求意见稿对期末留抵退税也作了规定。第二十一条规定：“当期进项税额大于当期销项税额的，差额部分可以结转下期继续抵扣；或者予以退还，具体办法由国务院财政、税务主管部门制定。”这条规定同样是对现实做法的认可，特别是期末留抵退税在此也得到了体现，但这与纳税人全面的留抵退税政策诉求还有一定差距，税款占压资金负担（包括资金和利息负担）问题尚未全面解决。征求意见稿关于留抵退税政策具体办法的规定仍然由行政部门作出的表述，在一定程度上不利于税法权威性的增强。第三十一条还规定：“进项税额应当凭合法有效凭证抵扣。”这适应了增值税专用发票或其他发票可作为抵扣凭证的要求，但距离数字化时代以及未来可能的增值税查账征收或有冲突。

无论如何，这份增值税法征求意见稿充分吸纳了营改增全面试点的经验，值得充分肯定。在增值税税率并档目标未实现的情况下，加快增值税立法的意义仍然非同小可，让立法先行，未来在操作中据实再作修订，以让增值税制在执行中得到不断的完善，让中性的增值税制在中国现代税收制度中扮演更加合理的角色。

（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员）

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