WTO冲击中国税法

　　中国入世对我国现行税法体系冲击有多大？如何在法定、公平、效益的立法原则下，重构中国税法？中国税法学研究会副会长刘剑文教授谈税法改革。
　　关税首当其冲
　　问：中国加入WTO将引起国内法各个环节的调整，在税法方面最直接的变化会是什么？
　　刘剑文：WTO作为多边经贸组织，它并不直接对成员国的税收法律进行干预，但在经济全球化的背景下，主权国家的税收越来越具有国际化的趋势。一国的税法在顺应现代市场经济发展的过程中必然主动或被动地进行调整，我国税法也自然不可避免地要作出回应。
　　最直接、受影响最大的是关税。WTO始终强调贸易自由化，强调降低关税、消除关税壁垒。我国在1992年进出口关税的总水平大约43％，这是相当高的。国外的产品进入我国市场时由于关税过高，价格必然偏高，竞争力将被削弱。而在世贸组织的140多个国家中，发达国家的关税总体水平约在3％左右，发展中国家的关税总体水平在8％左右。按照我国政府作出的承诺，我们将在2005年将关税总水平降到10％左右。2001年已经降到15.3％，2002年预计降到12％，最终在2005年降到10％。
　　降低关税是对世贸组织的承诺，是我国的积极义务。但是，关税的降低也意味着国家税收收入的减少。换句话说，我们是在以牺牲税收收入来换取融入国际经济的资格和身份。
　　降低关税还存在另外一个问题，就是对民族工业的保护会削弱。弥补的方式之一是征收反倾销税、反补贴税。
　　一国政府为本国建立或发展特定产业的需要而对倾销商品、补贴商品采取限制措施，是符合WTO规定的，征收反倾销税、反补贴税是政府所能利用的最有效手段。但它们在我国的税收体系中仍处于缺位的状态。1997年我国制定的《反倾销和反补贴条例》只对反倾销税和反补贴税作了极为简略的规定，且其中有些内容直接与WTO的精神相违背。加入WTO以后，势必有大量的外国商品涌入中国市场，这就存在倾销、补贴商品冲击本国产业的可能。为了在不违背WTO基本原则的前提下最大限度地保护本国产业，需加快反倾销税、反补贴税的立法。
　　回看′94税改问：您如何评价中国现行税法的总体状况？
　　刘剑文：我国从1992年开始实行市场经济，1994年进行了一次很大的税制改革。这次改革无论从深度还是广度上都是前所未有的。其最大特点是以适应市场经济的要求为目的来建构税法体系。现行的税收体系基本上由这次税制改革奠定。
　　在流转税领域以增值税的改革为核心，形成了以增值税、消费税、营业税为主体的税收制度。而以前则是以产品税、增值税、营业税为主体。
　　其中增值税的改革力度最大。首先是征收范围的扩大，将以前征收营业税的商品批发、零售业改为征收增值税，这样避免了重复征税问题；其次简化了税率，在增值税领域实行三档税率：最高税率、基本税率和零税率；第三，价税分开，也就是说，在购买商品的价款同时包括一部分商品价格和一部分税款；第四，实行增值税专用发票，从1994年以来国家一直打击虚开、伪造发票的行为。第五，进行了小规模纳税人和一般纳税人的划分，从而使税赋更加公平。
　　在流转税领域，其他税种的内容也进行了改革，比如1994年以后的消费税和以前的特别消费税就不同。
　　在所得税制度方面，一方面，在企业所得税领域，这次税制改革取消了过去按照所有制进行分门别类立法的制度，开始对内资企业和外资企业分别实行统一的所得税制度。个人所得税的改革则是将个人所得税、个人收入调节税、个体工商户所得税统一起来，只征收个人所得税一个税种。
　　由于这次税制改革是以1992年开始实行的市场经济为背景，而市场经济、鼓励经济自由化正是WTO的一个目标。我国的税收制度按这个目标来建立，所以也是基本符合WTO目标的。
　　从与世界各国的比较角度看，从20世纪70年代末，国际上进行比较广泛的税制改革，整体的方向是：降低税赋、拓宽税基、加强税收管理。我国的税制改革基本上与世界同步，而且是与世界接轨的，只是接轨的程度上，仍存在需要完善的地方。
　　税法不可承受之重问：这些需要完善的地方具体体现在什么方面？
　　刘剑文：首先是法律形式的问题。
　　现行税收制度主要以条例形式也就是行政法规的形式予以规定的，而没有上升为国家立法机关颁布的法律。税法上牵国家命运，下牵公民个人得失，同时涉及国家之间利益。像这么重大的问题，涉及纳税人人权和基本利益，是应该由宪法和法律予以规定的。
　　在税法里面有几个重要原则，包括税收法定原则、税收公平原则、税收效益原则。
　　其中税收法定原则是最重要的原则，强调的是税收要有法律的保障。西方国家的说法是“无代表则无税”，要求通过立法机关的代表反映纳税人的利益。
　　而我国现行的税种有20多个，但由立法机关予以颁布法律的只有三部：《个人所得税法》、《外商独资企业和外国企业所得税法》、《税收征管法》，其他大量的都是行政机关颁布的行政法规。这样就存在一个问题：行政机关是执法机关，自己立法，自己执法，难免有滥用法律的嫌疑。在实际操作上，国务院把税法起草的工作交给国家税务总局，而国家税务总局正是税收的具体执行机关，自己起草法规，多少带有本部门的利益考虑。
　　而且从立法体制上说，现存的授权立法太多，授权本应就个体的事项授权，但现在是大面积的授权，所以从立法机关的角度来讲，我觉得也是一种失职。甚至包括1994年的税制改革，其实都是国务院进行的，而且是没有授权的。行政法规占的比重太大，刚性就不强。
　　所以要把现有的行政法规不失时机地上升为法律，提高法律的权威性。这是当务之急。
　　对接WTO
　　问：在宏观目标上，税法的改革方向应如何定位，实现与WTO的对接？
　　刘剑文：WTO依赖于由成员方共同接受的、旨在促进国际贸易和投资的一整套规则体系的维系和支持，任何一个成员国或地区都不得不考虑消除自身与WTO所设定的义务的冲突，以保证WTO协定及各项议定书的内容统一顺利地实施，促进世界多边贸易体制健康稳定地发展。
　　然而，WTO所包含的内容决不仅仅限于这些规则和义务的简单累加，实际上，它只是凭借这些具有约束力的国际法规为各成员国的对外贸易和投资提供一个自由开放、公平有序的竞争环境，至于能否达到通过加入世界经济一体化而繁荣经济的目的，完全靠成员国自身的努力和奋斗。
　　所以，对中国来说，加入WTO本身不是目的，它只是我国开拓发展空间的一种手段。既要把握自由开放的多边贸易体制给我国提供的机会，又要防范和抵御其给我国带来的风险。
　　从这个意义上说，中国税法的改革与完善也决不是单纯地寻求与WTO规则以及中国政府承诺义务的契合与接轨，更为重要的是，充分利用税收法律所具有的宏观经济调控功能，为我国企业的发展提供良好的法治环境和强大的政策支持。
　　问：在立法过程中，您认为建立一套怎样的税收体系将是比较科学的？
　　刘剑文：一个科学公正的税收法律体系应该是在宪法的指导下，以税收实体法和税收程序法为核心的体系，是一个宪法、法律、行政法规、地方性法规配套的法律体系。
　　目前，我国宪法中关于税的内容太少。比如税收法定原则、税收公平原则这些重要的原则都没有。另外，应该建立一个税收实体法和税收程序法并行的体系。其中实体法包括流转税法、所得税法、财产税法，程序法方面包括税收征管法、税收行政复议法、税收行政诉讼法、税收行政处罚法以及税收行政赔偿法律制度。主体应该是法律，行政法规可以根据法律制定实施条例，但不可以像我国这样大量的行政法规，这很不正常。
　　相比较而言，实体法的立法任务更重一些，因为实体法的法律更为欠缺。现在我国共有20多个税种，只针对两个税种制定了法律。如果算上1958年的《农业税条例》，也只有三部。《农业税条例》
　　当时是由全国人大常委会制定的，是以条例形式颁布的法律，现在还没废止。