高培勇披露新税改内幕和最大难题

任何一个国家的税收制度，总要植根于一定的经济社会环境并随着经济社会环境的变化而做相应调整。在1993年设计并于次年开始实施的中国现行税制，至今已经有了10年的历史。这10年来，虽然免不了修修补补，但基本的格局没有发生大的变化。对比之下，中国经济社会环境所发生的变化绝对可以用“巨大”来形容。诸如加入WTO、经济全球化进程加快、  通货膨胀为通货紧缩所替代、税收征收水平大大提升和居民收入分配差距拉大等等。由此，在今天的中国，税收制度同其赖以依存的经济社会环境之间的不相匹配现象已经越来越清晰地为人们所看到。同时，人们也意识到，若不对税收制度进行与时俱进的调整，税收制度肯定会对经济发展产生负面影响。举个例子，诞生于短缺经济时代、深深打上反通货膨胀烙印的现行税制，在基本告别短缺经济、需要对付通货紧缩的今天，它所起的作用显然要同我们的宏观经济政策目标相悖。

然而，尽管理论界和实际工作部门对此作了大量的研究，甚至早已拿出了具有操作性的实施方案，税制改革就是“雷声大，雨点小”，千呼万唤不出来。新一届全国人大于6月16日公布的今年立法计划，呼声甚高的几个税种的税法修改又均未列入其中。究其原因，惟恐税收收入因此减少甚或税收收入增幅因此下降，可能是最重要的一条。比如增值税，已经成型，目标在于转换改型的增值税调整方案，按大改、中改、小改三种选择估算，可能要分别付出800亿、500亿和300亿元的减收代价。如此规模的减收，在财政日子并不宽裕、非典又使其雪上加霜的情况下，自然使得决策层裹足不前。

问题是，因财政减收的担忧而搁置拟议进行或亟待进行的税制改革，终归不是长久之事。指望财政的日子宽裕起来再实施企盼已久的税制改革，不仅会使改革变得遥遥无期，而且将经济社会发展因此遭受的拖累计入账册，从宏观层面看，很可能得不偿失。所以眼下必须为此创造条件、寻找契机。

应当看到，拟议进行或亟待进行的税制改革，只不过是整个财政制度改革的一个组成部分。税制改革所要实现的政策目标，终究离不开继续实施的积极财政政策的整体运作。一旦将税制改革同财政制度的整体变革，特别是同继续实施的积极财政政策联系起来，税制改革便有了得以启动的重要条件和契机。

已经连续实施5年的积极财政政策，其基本思路可以归结为，以“增债扩支”的办法拉动内需。盘点5年实践，它在基础设施建设取得一系列骄人成就和对经济增长做出了直接贡献的同时，亦给我们留下了一些缺憾。比如，民间消费和投资始终未能尽如人意地增长，经济增长对财政支出扩张形成了日益严重的依赖、国债规模迅速增大而其边际功效逐步递减等等。这些缺憾，似不能完全归因于政策措施的操作层面。越来越多的人已经倾向于认定，制度转换时期人们的制度预期不确定从而对于立足于市场经济体制环境的宏观经济政策反应不力，是一个更重要或更为根本性的原因。

要走出上述的以及类似的各种缺憾，继续实施的积极财政政策，必须在以往实践的基础上调整思路。这种调整，概括起来，就是在继续着眼于以举债增支拉动内需的同时，引入“以改革促增长，以改革促发展”新思路，实行“拉动内需”与“推动改革”并重。

既然启动新一轮税制改革的最大难题，就是税收因此减收以至财政赤字加大，以财政自身收支的不平衡来支持或换取宏观经济社会的稳定发展又是积极财政政策的一大特点，那么将拟议进行或亟待进行的税制改革，纳入旨在“以改革促增长，以改革促发展”的继续实施的积极财政政策安排，显然是一个适当选择：沿着以往的路径，在“增债扩支”的过程中，每年1500亿元左右的增发国债收入，可以将支持拟议进行或亟待进行的税制改革作为投向之一；跳出以往路径的局限，即便财政收支运作因税制改革而加重困难，只要它系经济社会发展所必需，或者局部的困难可换来全局的改善，也可不惜以进一步加大国债发行规模的代价，换取拟议进行或亟待进行的税制改革的顺利出台。

总而言之，一句话，新一轮税制改革，应当也可以搭上继续实施的积极财政政策这条大船，尽快起航。

(作者为中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师)